IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la presente ordinanza nella camera di consiglio
dell'11 novembre 1997;
Ritenuto che vadano svolte, in fatto ed in diritto, le seguenti
considerazioni sul piano della rilevanza, anche in questa sede
cautelare, e della non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalita', tenuto anche conto di quanto prospettato dalla
parte agente, rispetto ai parametri di seguito precisati, riferita
alla legge della regione Marche 9 maggio 1997, n. 30, ad oggetto
"Disciplina regionale della bonifica. Attribuzione di funzioni alle
province in attuazione della legge 8 giugno 1990, n. 142.
Soppressione dei consorzi di bonifica".
1. - Con la legge regionale n. 30 del 1997 la regione Marche ha
disposto la soppressione dei consorzi di bonifica operanti
esclusivamente nel proprio territorio ed il trasferimento delle loro
competenze, prima a se stessa e poi, per decentramento, alle province
(per i consorzi super provinciali, alle province dove e posta la
maggior parte dei bacini), passando per una fase di liquidazione
affidata ad appositi commissari liquidatori, nelle persone dei
presidenti in carica dei consorzi.
Con deliberazione della Giunta regionale delle Marche 16 giugno
1997, n. 1597, si e' dato avvio, attraverso la costituzione di un
gruppo di lavoro, al procedimento che deve condurre alla concreta
estinzione degli enti con apposita delibera regionale.
Nella presente fase cautelare tale delibera e l'atto di
trasmissione sono stati impugnati con otto ricorsi da due consorzi
nelle persone dei commissari liquidatori e dei vice presidenti, dai
liquidatori, nella qualita, in proprio, nonche' dalle persone del
rispettivo liquidatore e vicepresidente, ma nella qualita' di
proprietari di suoli insistenti nel territorio consortile.
Degli accennati atti organizzativi e' stata chiesta innanzi al
tribunale amministrativo regionale Marche la sospensione, ma il
tribunale amministrativo regionale ha negato la pronuncia di
sospensione richiesta, per assenza del danno.
Con distinti appelli e' stata richiesta la riforma delle pronunce,
eventualmente previa remissione della legge davanti alla Corte
costituzionale.
2. - La richiesta di invio degli atti a detta Corte e' da
assecondare, con conseguente sospensione del presente giudizio.
3. - Sul piano della rilevanza, il procedimento di estinzione ha
bisogno di atti organizzativi a formazione progressiva e una volta
pronunciata l'estinzione non vi sarebbe piu' neppure la figura
dell'ente abilitato a ricorrere; sicche' si potrebbe intravedere gia'
in atto la situazione di danno accampata; senonche' il testo della
normativa regionale, che sorregge gli atti amministrativi impugnati,
impedirebbe di intravedere, a legislazione vigente, il fumus; dunque
la legge regionale si propone come regola che pregiudica la soluzione
della vertenza anche sul piano cautelare.
4. - Sotto l'aspetto della non manifesta infondatezza, e' da
ricordare che, dopo rinvio governativo e riapprovazione, la
deliberazione legislativa marchigiana fu impugnata dal Presidente del
Consiglio, ai sensi dell'art. 127 Cost.; il gravame fu, pero',
respinto in rito, per mancato rispetto dei termini per il deposito,
dalla Corte con ordinanza 6 maggio 1997, n. 126; tuttavia le
argomentazioni in quella sede rappresentate possono essere condivise,
quanto meno nella prospettiva del semplice dubbio di
costituzionalita' appartenente ai giudici a quibus.
5. - La legge non pare conforme all'art. 117 Cost.: con i suoi
artt. 3, 7, 8 e 13 essa opera, come si diceva, il trasferimento alle
province delle funzioni e poteri relativi alla realizzazione e
gestione delle opere di bonifica e irrigazione, in violazione di
quanto stabilito dagli artt. 13, 14 e 59 r. d. 13 febbraio 1933, n.
215 e dell'art. 27, legge quadro sulle risorse idriche 5 gennaio
1994, n. 36, che attribuiscono quelle funzioni ai consorzi d
bonifica, con disposizioni che, almeno per la legislazione del 1933
la Corte costituzionale ha gia' individuato come recanti principi
fondamentali della materia (cfr. sent. 24 febbraio 1992, n. 66).
6. - Inoltre il transito delle attribuzioni dei consorzi verso la
sfera provinciale implica la potenziale lesione di altro principio
della legislazione, questa volta in tema di autonomie locali (art.
14, legge 8 giugno 1990, n. 142) posto che non vi e' corrispondenza
tra la circoscrizione provinciale e quella dei consorzi di bonifica,
la quale ultima segue il bacino idrico ed ha quindi, nella maggior
parte dei casi, ambito super provinciale; al che si puo' aggiungere
il possibile pregiudizio al principio del buon andamento, ai sensi
dell'art. 97 Cost., dato che la provincia cui affluiranno le nuove
competenze potrebbe essere indotta a favorire la parte di territorio
consortile che le appartiene piu' istituzionalmente, dovendosi allora
prevedere l'insorgere di non certo plausibili contrasti all'interno
dell'unico bacino idrografico.
7. - Le norme che piu' specificamente prevedono la soppressione dei
consorzi (artt. 3, terzo comma, e 9) paiono in contrasto con altro
principio statale desumibile dall'art. 73 d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, che - come segnalato di nuovo dalla citata sentenza della Corte
costituzionale n. 66/1992 - consente la soppressione di singoli
consorzi, ma non sembra permettere una eliminazione dell'intera
categoria di enti, ai quali si riconosce il ruolo istituzionale di
"difesa del suolo, di risanamento delle acque, di fruizione e
gestione del patrimonio idrico".
8. - In violazione dell'art. 117 della Costituzione appare anche
l'art. 4 della legge regionale: secondo il ricordato principio
generale della legislazione statale ricavabile dall'art. 73, d.P.R.
616 del 1977, alle regioni sono transitate le sole funzioni statali
concernenti i consorzi, non anche quelle dei consorzi medesimi; tali
enti, del resto, potrebbero essere individuati come strumento di
autogoverno delle categorie interessate, quelle dei proprietari delle
aree; la disposizione regionale comprime, invece, il ruolo, oggi
operativo e di gestione (tramite rappresentanti eletti), dei titolari
dell'interesse, formandolo in quello di soggetti chiamati ad
esprimere (sempre tramite rappresentanti) atti puramente consultivi.
E' probabilmente vero, al riguardo, quanto supposto con il secondo
mezzo di costituzionalita' esposto in questa sede dalla parte
appellante: vale a dire che, mentre la regione ha colto nei consorzi
di bonifica esclusivamente la loro funzione di enti strumentali, i
consorzi, alla stregua degli artt. 13, 18, 54, 55, 59 e 60 della
legge di base di cui al r.d. 215 del 1933 e successive modifiche,
sono anche e principalmente enti autonomi e strumenti di
amministrazione diretta, da parte dei proprietari interessati, delle
funzioni di bonifica e di irrigazione: donde un eventuale contrasto
della intera legge rispetto agli artt. 41, 42 e 44, laddove questi
parametri dettano i principi: di libera iniziativa economica; di
garanzia dell'istituto della proprieta'; di equita' nei rapporti
sociali e di razionale sfruttamento del suolo in agricoltura, pure
mediante la bonifica dei terreni, sebbene nel quadro della disciplina
parapublicistica della proprieta' terriera; nel sistema ideato dalla
regione Marche, e da essa sola, infatti, i proprietari vedono
drasticamente ridotto il loro controllo e la loro cointeressenza
nella costruzione e conduzione delle opere incidenti sullo
sfruttamento dei loro suoli.
9. - Il pregiudizio all'art. 117 Cost., attraverso l'incisione dei
principi generali nella materia degli strumenti organizzativi della
bonifica, validi, in quanto tali, su tutto il territorio nazionale,
puo' essere letto anche come lesione dell'art. 3 Cost., in quanto
portatore dei principi di eguaglianza fra tutti i cittadini e di
ragionevolezza, non trovandosi giustificazione di un distinto
trattamento delle opere di bonifica a seconda che interessino i
bacini marchigiani ovvero quelli di tutte le altre regioni.
10. - Quanto all'effetto della dovuta remissione della questione
alla Corte costituzionale, occorre sospendere, in via precaria,
l'efficacia degli atti impugnati, con ricostituzione precaria degli
organi consortili ordinari, ma unicamente allo scopo di rendere
operativo il principio dell'incidentalita' del giudizio di
costituzionalita', salvo restando il futuro giudizio definitivo (per
quanto definitiva possa essere una pronuncia cautelare) sulla
richiesta di sospensione, una volta riassunta la causa dalla parte
piu' diligente a seguito della decisione della Corte costituzionale;
l'effetto della sospensione precaria deve essere limitato fino alla
prima camera di consiglio utile successiva alla restituzione degli
atti da parte della Corte costituzionale.